认识数据要素市场，助力数字经济高质量发展
4月9日，中共中央、国务院发布了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（简称《意见》）。《意见》将“数据”与土地、劳动力、资本、技术并称为五种要素，提出“加快培育数据要素市场”。
一、背景分析
近些年来，我国在国家级政策中将数据定义为“基础性战略资源”和“生产要素”。这一判断的做出，建立在基于对历史和现实的深入思考之上。
数字经济时代已经来临。人类的生产、分配、交换和消费活动，带来了爆炸似的数据增长；这些数据借助“万物互联”产生了全球范围的流动，成为了海量数据资源动，对经济发展、国家治理、政治决策、技术变革等方面，产生了深刻影响。数据在改造社会各行有业的同时，也在被各类社会主体积极吸纳和利用，用来实现自身的提质增效、转型升级。可以说，数据与人类社会正在互相影响、互相融合，逐渐形成一种新的社会形态：数字社会。
人类社会发展的不同时期，都会相对应的关键性生产要素。在农业社会，这一要素是土地；在工业社会，这一要素是石油；从信息社会，这一要素是信息通信技术；进入数字社会，这一要素成为了数据。
在数字社会，数据具有基础性战略资源和关键性生产要素的双重角色。从前者的角度来看，数据可以有效地落实各类创新驱动应用，助力产业转型升级、提升社会治理体系与治理能力现代化；从后者的角度来看，数据可以充分发挥乘数效应，充分赋能各类市场主体，催生各类新的经济形态和商业模式，激发组织变革和制度创新，让整个社会变得更加高效、公平、有序。
当前，中国互联网发展正处于从“上半场”向“下半场”的转场阶段。消费互联网逐渐转型为产业互联网，基本特征是ABCDE（人工智能+区块链+云计算+大数据+边缘计算）+5G，网络的传播模式将迈向万物互联，所有的产业将面临互联网浪潮的重塑，迎来一个“数据化”的改造过程。《意见》的提出无疑传达了积极的信号，将产生重大的政策意义。
二、政策意义
一是有利于我国争夺数字科技竞争的制高点。自从“互联网+”上升为国家战略以来，利用互联网推动国家的整体竞争力、加强互联网基础设施部署、依托互联网对传统行业进行改造已经成为共识。如果将互联网比作人类社会的“血管”，那么数据就是在血管中流动的“血液”；只有具备强大的造血功能，才能够参与到全球层面的竞争中去。
当前，发展数字科技和数字经济，利用数字化技术改造工业社会正在成为各国的发力点，数据的重要性不言而喻。党的十九大报告，对“数字中国”“智慧社会”等有了明确部署，指出了发展数字经济对于我国未来发展的重要性。值此之际，将数据这一要素的重要性提升到与土地、劳动力、资本、技术同等地位的高度，体现了国家层面对数据重要性的认识。《意见》的发布，将刺激数据要素的充分流动，为传统产业的数字化改造提供更多资源，形成数字集群效应，参与全球数字竞争。
二是有效推动国家治理体系与治理能力现代化建设。党的十九届四中全会指出，全面推进国家治理体系与治理能力现代化。这是一项长期工作，优化政府职责、提升政府效率、建立健全公共服务体系是重要目标。在这个过程中，积极推动公共数据开放共享，提升社会数据资源的价值，能够有效建立“数据+”的各项规则，优化公共服务体系。
培育数据要素市场，推动数据资源整合，可以充分打破“数据孤岛”，利用大数据、人工智能等技术手段对公共政策进行支撑，逐渐形成科学决策体系；能够推动政务改革、建设数字政府，深入“放管服”改革的各项要求，实现科学治理、有效治理、精准治理。
三是培育各类社会主体的积极性。各类企业、民间组织、非营利机构，是社会的有机组成部分。培育各类社会主体的积极性，可以推动非公有制经济发展、营造健康和谐的经营环境。加快建设数据要素市场，能够积极创新各类数字化的新业态、新模式和新理念，让社会主体充分探索符合数字化趋势的新标准和新手段，有效推动人工智能、区块链、物联网等各类新技术的有效应用。
各类社会主体将借助数据要素的乘数效应，改造已有的生产和服务模式，并且与传统要素相结合，实现价值链的数字化转型。在这个过程中，社会主体将会形成数据收集、流通和交易的各项规则，逐步摸索出符合市场规律的制度体系，孕育出高效有序的数据治理模式。
三、现存挑战和展望
一是数据要素存在产权争议。数据要素内容丰富、来源广泛、类型多样，使得数据要素的生态体系具有开放性、多元性、复杂性、协同性等特点。相比其它要素，数据要素的获取、存储和复制的边际成本极低，容易同时被各类主体获取并产生产权争议。各类企业与机构的数据中有相当一部分来自个人数据，从而造成了一个现状：企业和机构成为了事实上的个人数据控制者，模糊了公共和私有的边界。这一产权争议，将影响数据资源的有效使用。
二是对传统治理模式带来影响。培育数据要素市场，必然要逐步推进政府数据的开放共享，这一过程将影响传统的治理模式。传统治理模式的基本特点是单向管理，各单元各自为政，条块分明。数据要素的交换和共享，将导致传统治理转向新型治理，其特征是整体性和协同性。这就要求在治理转型的过程中既要考虑社会整体利益，也要考虑各机构的协同。如何在整体层面推动各利益攸关方的有效协作，将成为不可回避的话题。
三是如何保障安全问题。加强数据资源整合，必然带来数据的快速流动，其中跨境流动将成为常态，安全问题将在受地域限制的数据治理和跨境数据生态体系的互动中进一步放大，给数据应用带来影响。传统的数据隐私观念是否将会改变？如何建立有效的数据安全审查与评估机制？更为重要的是，必须考虑如何在数据安全与有效应用的过程中寻找平衡。
展望未来，数据要素市场的培育和成熟，将会影响社会生活的各层面，对商业模式、公共治理和个体权利产生冲击。在这一过程中，一些新兴业态将诞生，一批传统业态将衰落，工业化社会的一些观念和模式将成为“过去时”。全社会应当保持审慎和开放的心态，通过政策制定、实施与调整来回应变化，提升对数据要素市场的可预测性，做到流动自主有序、配置高效公平、安全稳定可控，促进创新与融合，推动高质量发展。
作者简介
石中金，中国信息通信研究院数字经济与治理领域副主席，产业与规划研究所消费与服务部主任，高级工程师，长期从事数字经济、电信和互联网产业政策与监管、网络数据治理、消费者权益保护等研究并承担政府及企业相关课题项目，参与提速降费、信息消费、携号转网、网络数据管理、信息通信业行风建设等国家与行业政策支撑，主持撰写电信和互联网用户权益保护、个人信息保护等白皮书，获多项通信工程咨询成果奖。
联系方式：shizhongjin@caict.ac.cn
单寅，中国信息通信研究院产业与规划研究所工程师，主要从事个人信息和网络数据保护、互联网治理、ICT政策与监管等领域的研究，参与过多个行业政策的支撑和白皮书撰写，在各类专业期刊上发表多篇文章。
联系方式：shanyin@caict.ac.cn
校 审 | 陈 力、 珊 珊
编 辑 | 凌 霄
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